La modification de la loi sur les indemnités et avantages des députés: quand les subtilités de la procédure législative financière échappent aux acteurs politiques!

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Dans sa volonté de circonscrire les domaines de compétence du législateur, le constituant de 2010 a prévu à l’article 99 de la Constitution que ” la loi fixe les règles concernant… le système des salaires, indemnités et autres avantages accordés aux députés nationaux <<. L'article 102 de la même Constitution ajoute qu'une loi organique qui, du point de vue de la hiérarchie des normes, est placée au-dessous de la Constitution mais au-dessus du droit ordinaire, doit être adoptée en ce sens. En application de ces deux dispositions, la loi organique n ° 2011-12 du 27 juin 2011 relative aux allocations et avantages des députés a été adoptée.

Neuf (9) ans après son adoption et huit (8) mois avant la fin de l’actuelle législature, les députés ont décidé d’y apporter quelques modifications. Les nouvelles dispositions ainsi introduites montrent le souci évident des députés européens de revoir la nature et l’étendue des avantages, allocations et primes qui leur sont accordés en vertu de leur statut.

Au total, dix (10) dispositions sont concernées par l’initiative parlementaire. En regardant leur objet, nous nous rendons compte que les articles réécrits ont parfois tendance à augmenter le montant des allocations, primes et avantages autrefois attribués aux députés (art. 2 par. 2, art. 3 par. 1.euh point 3, art. 9 point 3; art. 11 point 2, article 18 par. 2 et 3), parfois d’en instituer de nouveaux pour ces derniers en général ou pour certains d’entre eux en particulier, en fonction de leurs fonctions dans l’organisation parlementaire ou de leur résidence (art. 3 par. 1euh point 4, article 7 point 5, art. 8 point 5, art. 9 points 4 et 5, art. 15 par. 5 et 6, art. 16 par. 2, 3, 4, art. 18 par. 4), parfois pour couvrir toute la gestion antérieure sans donner lieu à aucune forme de rappel ayant une incidence financière (article 20).

Dans le cadre de la mise en œuvre du contrôle obligatoire de la constitutionnalité des lois organiques prévu à l’article 131 alinéa 1euh de la Constitution, le Premier ministre a renvoyé ces différents ajouts et modifications afin que le juge constitutionnel puisse se prononcer sur leur conformité à la Constitution.

Après examen de la demande, la Cour constitutionnelle déclare, par l’important arrêt n ° 06 / CC / MC du 28 juillet 2020, que les modifications et ajouts sont contraires à la Constitution (je). Au-delà des considérations pécuniaires, objet de toutes fixations, certainement légitimes, cette affaire doit être préoccupante; liée à la mauvaise maîtrise des subtilités de la procédure législative financière (II).

  1. Les amendements et ajouts sont contraires à la Constitution

Deux observations ont permis à la Cour constitutionnelle de déclarer contraires à la Constitution les dispositions de la loi modifiant et complétant la loi n ° 2011-12 du 27 juin 2011. Il s’agit de l’augmentation des charges publiques non accompagnée d’une proposition de recettes ou d’économies équivalentes (À) et la violation du principe de la séparation des pouvoirs (B).

  1. Une augmentation des charges publiques non accompagnée d’une proposition de recettes ou d’économies équivalentes

Les modifications et ajouts contenus dans la nouvelle loi organique montrent des changements substantiels dans la fixation des allocations et indemnités des députés nationaux.

Ainsi, la fin de l’indemnité législative normale passe de deux (2) fois à deux fois et demie (2,5) la première indemnité de mise. L’allocation forfaitaire pour l’équipement des secrétaires parlementaires passe de 1 500 000 FCFA à 2 000 000 FCFA. Cette indemnité est étendue, pour la première fois, aux présidents des commissions générales permanentes et au rapporteur de la commission des finances et du budget qui reçoivent chacun la somme de 1 500 000 FCFA.

Pour les secrétaires parlementaires, une nouvelle allocation mensuelle fixe de 50 000 FCFA est prévue et leur allocation de logement passe de 175 000 FCFA à 250 000 FCFA. L’indemnité de déplacement des vice-présidents des groupes parlementaires est passée de 100 000 FCFA à 150 000 FCFA.

Dans sa nouvelle version, la loi prévoit un soutien financier forfaitaire destiné à couvrir les frais de sécurité et divers frais de protocole liés aux missions effectuées par un membre du bureau de l’Assemblée nationale, un président d’un groupe parlementaire ou un président d’une commission générale permanente. . dont le montant est plafonné à 500 000 FCFA.

A ces allocations s’ajoutent un soutien annuel en espèces ou en nature à tous les députés lors des fêtes religieuses jusqu’à un maximum de 300000 FCFA ainsi qu’une allocation fixe trimestrielle pour couvrir les coûts financiers et matériels des activités de terrain, y compris le montant total trimestriel des l’enveloppe est fixée à 2,5% du budget annuel de l’Assemblée nationale. Pour les membres du Bureau de l’Assemblée nationale et ceux de la Commission des finances et du budget, une prime dont le montant est plafonné à 2% des engagements du trimestre concerné doit leur être versée lorsqu’ils sont impliqués dans la revue et le contrôle des documents budgétaires préparés par la Questure.

Quant à l’indemnité compensatoire de transport des députés convoqués à une séance ou à une réunion de travail, elle passe de 150 000 FCFA à 250 000 FCFA pour toute distance n’excédant pas 500 km entre la résidence du député et le siège de l’Assemblée. Au-delà de cette distance, la compensation est majorée de 20 000 FCFA pour chaque 100 km supplémentaires. Les députés de la diaspora reçoivent une indemnité forfaitaire égale au coût moyen du billet d’avion entre leurs résidences principales à l’extérieur et Niamey.

Enfin, de nouveaux avantages en matière de sécurité, à travers le détachement de deux agents de sécurité, sont accordés au profit des autres vice-présidents de l’Assemblée nationale, des questeurs et des secrétaires parlementaires.

Pour censurer ces différentes dispositions modificatives, le juge constitutionnel, d’une part, s’est appuyé sur l’argument fondé sur la situation financière de l’Etat et le niveau général des revenus (article 102 de la Constitution). A cet égard, il a courageusement souligné qu’aucune démonstration que la situation financière de l’Etat pouvait supporter cette charge accrue n’a été faite par les initiateurs de la loi. Aussi, les modifications et ajouts sont susceptibles d’élargir «encore les inégalités de revenus entre les députés et les autres citoyens» dans un État où la dernière enquête harmonisée de l’UEMOA sur les conditions de vie des ménages révèle que 75,5% des la population dépense un montant annuel moyen de 259 009 FCFA!

En revanche, le juge a relevé qu’une fois adoptés ces différents changements conduisent à “une réelle augmentation des charges publiques”. Ils doivent être soutenus par la loi de finances en vigueur lorsque les fonds nécessaires n’ont pas été préalablement saisis par le gouvernement. Nous assistons à un déséquilibre dans la loi de finances mise en œuvre en raison des actions parlementaires. Le gouvernement sera alors obligé de rechercher des revenus supplémentaires ou compensatoires ou d’économiser de l’argent en sacrifiant certaines de ses priorités prévues et budgétisées pour faire face à des dépenses auxquelles il n’avait jamais pensé.

Bien sûr, l’art. 111 de la Constitution et de l’art. 62 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale permettent aux députés de faire des projets de loi ou de formuler des amendements au projet de loi en discussion. Toutefois, les propositions et amendements dont l’adoption entraîne soit une réduction des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ne sont recevables que lorsqu’ils sont accompagnés de propositions de recettes compensatoires ou d’économies. équivalent.

Dans ce cas, les modifications et ajouts introduits par les députés conduisent tantôt à la création de charges (institution de nouvelles indemnités et primes), tantôt à l’aggravation de celles existantes (augmentation du montant de certaines indemnités). Malheureusement, les initiateurs du texte ne se souciaient pas du sort de la mission d’exercer un contrôle a priori obligatoire en matière de droit organique. En effet, en refusant de couvrir ces augmentations et la création de charges soit par de nouvelles recettes à imaginer, soit par des économies équivalentes à proposer, les parlementaires ont sciemment ou inconsciemment ignoré une exigence constitutionnelle qui constitue cependant << une formalité substantielle de la procédure. Législative. ».

Au total, ces neuf (9) nouvelles dispositions ont été censurées car, d’une part, les initiateurs n’étaient pas en mesure de “diminuer les impacts financiers” des changements “en lien avec la situation financière globale de l’Etat et de démontrer comment les La condition faite jusqu’ici aux députés n’est pas satisfaisante par rapport au niveau général des revenus des Nigériens »et, par contre, la création et l’aggravation des dépenses qu’ils génèrent n’étaient pas accompagnées de proposition de revenu compensatoire ou d’épargne équivalente.

Le nouvel article 20 a été censuré pour violation du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

  1. Une violation du principe de la séparation des pouvoirs

Art. 20 (nouveau) de la loi déférée prévoit que “cette loi couvre toute gestion antérieure sans donner lieu à aucune forme de rappel ayant une incidence financière”. L’examen de cette disposition a conduit la Cour constitutionnelle à prévoir une ingérence du législateur organique dans les pouvoirs constitutionnels de la Cour des comptes. En effet, en ce qui concerne l’art. 141 de la Constitution que le juge a utilement invoquée, seule la Cour des comptes est habilitée à juger et contrôler les comptes de l’État, des collectivités territoriales, des établissements et entreprises publics, des autorités administratives indépendantes et de tout organisme bénéficiant de l’assistance. ressources financières de l’État et de ses succursales.

Cependant, en décidant de couvrir “toute la gestion antérieure …”, le législateur entendait opérer “la validation rétroactive de tous les actes antérieurs de gestion financière et comptable de l’Assemblée nationale”. Ainsi, il se substitue à cette Cour pour vérifier les comptes de son institution, devenant ainsi juge et partie. En poursuivant son analyse, le juge constitutionnel a cru déceler, à juste titre, une certaine tendance parlementaire «à garantir une immunité rétroactive» à ses actes de gestion.

Cette volonté d’auto-régularisation des actes de gestion antérieurs a de graves conséquences sur le principe de responsabilité inscrit dans les textes communautaires et nationaux. En effet, en se donnant cette “décharge législative”, les députés entendent clairement dispenser les actes de gestion visés de tout contrôle susceptible d’être exercé, notamment par les commissaires aux comptes. La conséquence d’une telle disposition est la réduction, par voie législative, des pouvoirs constitutionnels de la Cour des comptes, d’où l’idée de violation du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs soulevée très opportunément par le juge constitutionnel.

Avec un peu de recul, on comprend mieux le sens et la motivation du refus systématique de «joindre la copie du rapport de la commission de contrôle et d’audit de l’Assemblée nationale au projet de règlement budgétaire» relevé dans les différents rapports de la Cour des comptes.

  1. Contrôle manifestement médiocre de la procédure législative financière

De la gestion de ce processus législatif sanctionné par cet arrêt historique de la Cour constitutionnelle, on peut tirer deux leçons: une méconnaissance assez flagrante de la particularité des lois intervenant en matière financière (À) et une certaine méconnaissance du régime juridique de l’irrecevabilité (B).

  1. Un cas d’ignorance de la particularité des lois en matière financière

En matière financière, deux catégories de lois attirent généralement l’attention. Il s’agit de la loi de finances et de toute autre loi organique ou ordinaire ayant des implications financières.

En ce qui concerne le premier, il convient de rappeler que l’initiative n’appartient pas à la fois au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif. Seul l’exécutif, qui définit la politique de la nation, est habilité à identifier les moyens nécessaires (y compris les moyens financiers contenus dans les lois de finances) pour sa mise en œuvre. Par conséquent, l’initiative du projet de loi de finances relève de la responsabilité exclusive de l’exécutif et c’est pourquoi on parle toujours du projet de loi de finances.

Si les députés ne sont pas autorisés à déposer un projet de loi de finances, ils ont cependant la possibilité d’apporter des modifications au texte soumis pour examen et adoption. Cependant, une telle liberté n’est pas complète. En effet, pour éviter que les députés introduisent des amendements susceptibles de perturber les prévisions budgétaires durement élaborées par les techniciens de l’exécutif, il a été décidé de n’adopter que les amendements positifs. C’est ce qui ressort de l’article 59 par. 1euh d’une loi organique relative aux lois de finances qui prévoit qu ‘«aucun article supplémentaire, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposé par l’Assemblée nationale, sauf s’il tend à éliminer ou réduire effectivement une dépense, à créer ou à augmenter une recette». Cette disposition indique que les seuls amendements recevables sont ceux qui visent l’élimination ou la réduction des dépenses et ceux qui entraînent la création ou l’augmentation de recettes. Par conséquent, des amendements, même compensés ou accompagnés d’une proposition de recettes ou d’économies équivalentes, ne sont pas autorisés dans la loi de finances.

Concernant la deuxième catégorie de droit, il faut dire qu’un député ou un groupe de députés peut l’initier au même titre que l’exécutif. Il en va de même pour l’amendement. C’est pourquoi, à cet égard, il est écrit que l’initiative des lois appartient à la fois au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif. Selon le dynamisme et l’imagination des acteurs concernés, il peut y avoir autant de projets que de propositions législatives.

Cependant, lorsque l’initiative ou l’amendement émane d’un député ou d’un groupe de députés, l’évaluation de son impact financier et budgétaire devient un exercice fondamental. S’il apparaît, après évaluation, que son adoption entraînera une réduction des ressources publiques, elle ne sera déclarée recevable que lorsqu’elle est accompagnée d’une proposition de recette compensatoire ou d’économies susceptibles de freiner les conséquences de la suppression. de la recette décidée par le député dans sa proposition ou son amendement. Il en est de même lorsque le projet de loi ou la modification du député entraîne la création ou l’augmentation de charges comme c’est le cas en l’espèce.

Bref, que la proposition ou l’amendement affecte des ressources ou des charges, le souci est le même: ne pas permettre aux parlementaires de dénaturer, pour diverses raisons, l’équilibre de la loi de finances que le gouvernement doit chercher à établir. au moment de la préparation du projet de cette loi et à maintenir pendant son exécution.

Les parlementaires peuvent bien sûr initier des lois organiques ou ordinaires, faire des amendements, mais ils doivent tenir compte de l’obligation de rétablir l’équilibre budgétaire que leur initiative pourrait perturber sous peine d’irrecevabilité.

Malgré la clarté de ces exigences, cependant, contenues dans la Constitution (art. 111), dans la loi organique relative aux lois de finances (art. 59 al. 2) et même dans le règlement intérieur de l’Assemblée nationale (art. 62) , il est curieux de constater le dépôt et l’adoption d’un projet de loi dont les conséquences sur les charges publiques n’appellent aucun commentaire alors qu’il n’était accompagné d’aucune proposition de recettes ou d’économies équivalentes!

  1. Une certaine méconnaissance du régime juridique de l’irrecevabilité

Un projet de loi peut être préparé et déposé par un député ou un groupe de députés dans un domaine ou une matière qui n’est pas couvert par la loi. Il peut également déposer un projet de loi ou formuler un amendement qui ne remplit pas les conditions requises par la Constitution ou le règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

Dans ces différents cas, la proposition ou l’amendement ne doit pas aboutir à un résultat favorable. Elles doivent en limine litis être déclarée irrecevable. Cette mission de «filtrage et tri» incombe au président de l’Assemblée nationale et au gouvernement.

Art. 110 de la Constitution et de l’art. 62 point 6 du règlement de l’Assemblée nationale prévoient, en effet, qu’il appartient au président de l’Assemblée nationale de prononcer l’irrecevabilité, entre autres, des propositions déposées par les députés “lorsque leur adoption en résulterait en… ou la création ou l’aggravation d’une charge publique, à moins qu’elles ne soient accompagnées d’une proposition d’augmentation des recettes ou d’économies équivalentes ».

Dans ce cas, on voit que la création et l’aggravation des charges publiques sont évidentes comme l’est l’absence de toute proposition de recettes ou d’économies équivalentes.

Si, malgré ces manquements aux exigences substantielles, le président de l’Assemblée nationale n’osait pas déclarer l’irrecevabilité en raison, peut-être, de la faiblesse du cadre juridique de son institution ou du fait que ses membres seraient directement intéressés par les nouvelles mesures , il est difficile de comprendre la réaction du gouvernement. En effet, ayant été sollicité pour avis sur la proposition de modification, ce dernier (le gouvernement) n’a pas trouvé mieux que d’invoquer «les préoccupations liées à l’insécurité, à la baisse des recettes budgétaires et à la gestion de la pandémie de covid 19» alors qu’il a un argument fort fondé sur le non-respect des exigences constitutionnelles en termes de projet de loi ayant des implications financières. Il aurait pu simplement soulever ces irrecevables et voir la procédure bloquée, même s’il s’agissait d’un recours devant la Cour constitutionnelle, qui statue sur l’affaire dans un délai de 8 jours (art. 110 par. 2 de la Constitution).

Au vu de la position affichée par le gouvernement, ces changements pourraient passer “en temps normal” en l’absence du contrôle obligatoire des lois organiques et de la vigilance du juge constitutionnel.

Conclusion

Le jugement n ° 06 / CC / MC du 28 juillet 2020 est un grand arrêt. Elle a permis à la Cour constitutionnelle de montrer à une autre qu’elle est en mesure d’arrêter le pouvoir législatif et indirectement le pouvoir exécutif qui (peut-être) le lâche.

Sur un autre plan, il faut noter que si la mise en œuvre de ces pouvoirs, cependant, classique révèle une certaine lacune juridique de part et d’autre, chique de ce qui se passera quand on entrera pleinement dans la gestion du budget programme qui change fondamentalement la situation concernant le contrôle des aspects financiers de l’action gouvernementale. Le même problème peut se poser lors de l’évaluation des politiques publiques.

Pour éviter la répétition de ces nombres impairs, il est important de mettre à niveau la fonction de député. Les partis politiques doivent faire un choix judicieux des militants qualifiés pour l’exercice de cette fonction dans la sélection des candidats aux législatives. L’institution parlementaire doit, à son tour, investir et investir dans la formation continue de nos honorables députés. La qualité du travail parlementaire est en jeu.

Adamou ISSOUFOU

FSJP / UCAD

issoufade@yahoo.fr





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